「지방자치법」(2015년 6월 4일 시행, 법률 제12738호, 2014년 6월 3일 타법개정)

「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(약칭 : 지방분권법)」(2014년 11월 19일 시행, 법률 제12844호, 2014년 11월 19일 타법개정)

특별시와 광역시를 제외한 도의 자치계층은 도·시·군의 2계층제를 운용하고 있는데, 2000년대 들어와 모든 지방자치단체에 해당권한을 이양하는 획일적 분권방식에서 자치단체의 역량에 따라 권한 이양의 정도를 달리하는 차등적 분권제도의 필요성이 높아졌다. 이에 따라 50만 대도시의 경우 다른 일반시와 달리 행정의 특수성을 인정함은 물론 도시경쟁력 확보차원에서 특례도입이 이루어졌다. 한편 100만 이상 대도시의 경우 광역시로의 변경이 어려운 상황에서 대안적 측면에서 특례도입이 논의되었다. 

대도시특례제도는 행정 수행범위의 확대, 행정 수요의 다변화 등으로 대도시행정의 새로운 틀이 요구됨에 따라 2004년 1월 29일 법률 제7128호로 「지방자치법」 일부개정시 도입되었다. 지방분권촉진위원회의 활동 등을 통하여 특례사무 등이 추가 발굴 시행되었다. 100만 이상 시에 대한 특례의 경우 「지방행정제제 개편에 관한 특별법」에 내용이 규정되어 있으나, 2013년 동법이 폐지되면서, 그 내용은 2013년 제정된 「지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법」으로 연계되었다.  

「지방자치법」 제 175조의 규정에 의하면 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정운영 및 국가의 지도·감독에 대하여는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다고 규정하고 있다. 

여기서 말하는 대도시는 「지방자치법」 제3조 제3항에서의 ‘인구 50만 이상 시’, 「지방자치법 시행령」 제118조에서 사용하고 있는 ‘50만 이상 대도시’를 의미하는 데, 「지방자치법」 제3조 제3항에서는 인구 50만 이상 시에는 자치구가 아닌 구를 설치할 수 있도록 규정하고 있으며, 동법 시행령 제118조에서는 “법 제175조에 따라 특례를 둘 수 있는 인구 50만 명 이상 대도시는 해당 관할 구역에 전년도 말일 주민등록이 되어 있는 주민 수를 기준으로 2년간 연속하여 매해 말일 인구가 50만 명 이상인 시를 말한다. 다만, 인구 50만 명 이상 대도시가 된 이후에 인구가 감소하여 전년도 각 분기 말일 인구를 산술 평균한 인구가 2년간 연속하여 50만에 미치지 아니하면 그 다음 해부터 인구 50만 명 이상 대도시에서 제외한다”고 규정되어 있다.

먼저 행정적 특례로 50만 명 이상 대도시의 사무 특례를 살펴보면, 시는 도에서 처리하는 사무 가운데 보건의료, 지방공기업, 주택건설 등 18개 분야의 42개 사무를 직접 처리하도록 하고 있다. 구체적인 사무 특례 내용은 보건의료에 관한 사무(병원급 이상 의료기관 설치 및 지도·감독), 지방공기업에 관한 사무(지방공사의 설립·운영 등), 주택건설에 관한 사무(도 조례로 정하는 일정규모 이상의 주택건설계획 승인 등), 토지구획정리사업에 관한 사무(토지구획정리사업에 따른 환지계획인가 등), 도시계획에 관한 사무(도시계획사업실시계획 인가고시 등), 도시재개발사업에 관한 사무(재개발사업 시행자 지정신청 등), 환경보전에 관한 사무(배출시설의 설치허가 및 변경허가 등), 건설기계 관리에 관한 사무(건설기계등록 및 말소 등), 자동차 운송사업에 관한 사무(자동차 운송사업 면허 등), 공무원인사·정원에 관한 사무(행정안전부령이 정하는 기준정원범위 내 6급 이하 정원책정), 지적사무에 관한 사무(지적측량 검사 등), 식육 제품업에 관한 사무(허가, 변경허가 및 시정명령 등), 묘지, 화장장 및 납골당의 운영에 관한 사무(묘지, 화장장 및 납골당의 허가 등), 사회복지시설 사무에 관한 사무(사회복지시설 수혜자로부터의 비용수납의 승인), 고압가스에 관한 사무(고압가스 제조업의 허가), 도시가스에 관한 사무(도시가스 공급시설의 설치공사계획 승인 및 변경승인), 지방채에 관한 사무(지방채 발행승인 신청)이다. 그리고 행정조직상의 특례로 행정구를 설치할 수 있다. 

다음 50만 명 이상의 대도시 재정특례는 「지방재정법」상 재정보전금과 「지방행정체제개편에 관한 특별법」에 근거하고 있다. 「지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제36조 제1항에 의해 도지사는 「지방재정법」 제29조에 따라 배분되는 재정보조금과 별도로 제33조 제1항에 따른 대도시의 경우에는 해당 시에서 징수하는 도세(원자력발전에 대한 지역자원시설세, 특정부동산에 대한 지역자원시설세 및 지방교육세를 제외한다) 중 100분의 10이하의 범위에서 일정한 비율을 추가로 확보하여 해당시에 직접 교부하여야 한다고 규정하고 있다.

한편 「지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법」 제40조, 제43조에서는 인구 100만 명 이상 대도시에 대한 행정특례를 규정하고 있는 데, 「지방공기업법」 제19조 제2항(2014년 11월 19일 시행, 법률 제12844호, 2014년 11월 19일 타법개정)에 따른 지역개발채권의 발행, 「건축법」 제11조 제2항 제1호(2015년 10월 7일 시행, 법률 제12968호, 2015년 1월 6일 일부개정)에 따른 건축물에 대한 허가, 「택지개발촉진법」 제3조 제1항(2015년 1월 20일 시행, 법률 제13052호, 2015년 1월 20일 일부개정)에 따른 택지개발지구의 지정, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법(약칭 : 도시재정비법)」 제4조 및 제12조(2015년 7월 1일 시행, 법률 제12989호, 2015년 1월 6일 타법개정)에 따른 재정비촉진지구의 지정 및 재정비촉진계획의 결정, 「박물관 및 미술관 진흥법(약칭 : 박물관미술관법)」 제18조(2014년 7월 15일 시행, 법률 제12248호, 2014년 1월 14일 타법개정)에 따른 사립 박물관 및 사립 미술관 설립 계획의 승인, 「소방기본법」 제3조 및 제6조(2014년 12월 30일 시행, 법률 제12936호, 2014년 12월 30일 일부개정)에 따른 화재 예방·경계·진압 및 조사와 화재, 재난·재해, 그 밖의 위급한 상황에서의 구조·구급 등의 업무, 「농지법」 제34조(2015년 1월 20일 시행, 법률 제13022호, 2015년 1월 20일 일부개정)에 따른 농지전용허가 신청서의 제출, 「지방자치법」 제112조에 따라 지방자치단체별 정원의 범위에서 정하는 5급 이하 직급별농지법기관별 정원의 책정, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(약칭 : 개발제한구역법)」 제4조(2015년 9월 12일 시행, 법률 제13216호, 2015년 3월 11일 타법개정)에 따른 개발제한구역의 지정 및 해제에 관한 도시·군 관리계획 변경 결정 요청 등이다. 

이와 같은 대도시에 대한 특례의 인정은 지방자치단체의 규모와 역량에 대응하여 자치권을 확대 부여함으로써 해당 지방자치단체 운영의 효율성 제고는 물론, 지역주민에 대한 서비스의 질을 높이고자 한다는 점에서 의미를 갖는다.   

「지방자치법」(2015년 6월 4일 시행, 법률 제12738호, 2014년 6월 3일 타법개정)

「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(약칭 : 지방분권법)」(2014년 11월 19일 시행, 법률 제12844호, 2014년 11월 19일 타법개정)

조성호·송상훈·이용환·라휘문·오희환·윤태웅, 《대도시 행·재정 특례의 평가와 대안》, 〈정책연구 2011-31〉, 2011.