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통일
지방자치단체의 남북교류협력 지원
- 주제유형
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주제설명
근거
「남북교류협력에 관한 법률」
배경
한국의 남북교류협력사업은 1988년 노태우 정부의 〈7.7 특별선언〉을 계기로 공론화되기 시작하였다. 1990년에는 국회에서 「남북교류협력에 관한 법률」을 제정하면서 남북교류협력을 본격적으로 추진해 나갈 수 있는 제도적 기반이 마련될 수 있었다. 그러나 중앙정부와 민간단체 중심의 교류협력 사업에 지방이 새로운 주체로 참여하기 시작한 것은 본격적으로 지방자치시대가 도래하면서 부터라고 할 수 있다. 구체적으로는 1998년 김대중 정부가 출범하면서 중앙정부가 독점하고 있었던 교류협력의 단일창구를 개방하였고, 이로써 지방정부도 남북교류협력에 참여할 수 있는 기회를 확보할 수 있었다.
추진경과
1998년 김대중 정부가 출범한 이후 중앙정부가 독점하고 있었던 대북창구를 개방, 다원화하면서 지방자치단체로 남북교류협력의 주체로 참여할 수 있는 기회에 접근할 수 있게 되었다.
지방자치단체의 남북교류협력사업은 주로 북한에 대한 인도적 지원을 시작으로 점차적으로 다양한 영역으로 확대, 추진되어 왔다. 식량지원과 생필품 및 의약품 지원으로 시작된 지방자치단체의 교류협력은 점차 단순지원사업에서 개발지원사업으로 전환되는 양상을 보여주었다. 지방자치단체의 교류협력사업은 중앙정부나 민간단체가 추진하기 힘든 틈새시장을 집중적으로 개발하면서 경쟁적으로 추진되었다. 주로 지방단위에서 추진가능한 농축산업, 임업 등의 1차 산업과 보건의료 및 후진적인 발전기반을 조성하는 분야에 집중되었다. 지방자치단체의 실정을 고려하여 순차적으로 추진되었다.
지방자치단체의 교류협력사업은 1999년 제주도의 감귤지원사업을 시작으로 주로 식량 및 비료 등을 지원하는 형태로 추진되었다. 1998년 접경지역에 해당하는 강원도는 전국 최초로 남북교류협력에 관한 조례를 제정하고, 남북협력기금에 관한 조례도 제정하여 지방차원의 교류협력기금을 조성하는 적극적인 자세를 취하였다.
그러나 지방자치단체의 본격적인 남북교류협력사업의 추진은 1998년 김대중 정부가 출범하고 2000년 남북정상회담을 통해 〈6・15선언〉을 발표한 이후 시작하였다. 지방자치단체의 남북교류협력사업은 1999년 제주도가 북한에 감귤 4천여 톤을 보내면서 시작되었으며, 2000년 6·15 남북정상회담 이후 지방자치단체들이 대북지원사업에 나서면서 지방자치단체 주도의 남북교류협력사업이 본격적으로 시행되기 시작하였다. 이후 16개 광역시도 단체들은 모두 남북교류협력조례를 제정하여 교류협력의 주체로 나설 수 있는 법적 기반을 마련해 놓고 있다. 그리고 지방 차원에서 남북교류협력기금을 마련하고, 체계적으로 추진해 나갈 수 있는 조직이나 기구도 설치하고 있다. 이에 따라 지방자치단체의 남북교류협력을 위한 법적, 제도적 기반은 어느 정도 준비되어 있는 상태라고 할 수 있다. 그리고 지방자치단체의 남북교류 활성화를 위한 통일부와 지자체 간 협의체가 구성됐다.
그러나 2010년대에 접어들면서 북한의 핵개발을 둘러싼 남북관계의 악화로 지방자치단체의 교류협력사업도 점차 축소지향적인 방향으로 조정되었다. 특히 2010년 천안함 사건 후 단행된 5·24 조치와 2016년 개성공단 폐쇄조치로 인해 남북교류협력사업이 전면 중단되면서, 지방자치단체의 교류협력사업 역시 급속히 축소되어 최근 몇 년간은 단 1건의 실적도 없는 실정이다.
내용
지방자치단체의 남북교류협력사업의 특징은 다른 행위자들과는 달리 지역적 특성을 기반으로 추진된다는 점이다. 지방자치단체의 교류협력은 중앙정부나 민간단체들이 접근하기 힘든 지역기반의 아젠다를 발굴하여 민관융합의 형태로 추진되고 있다.
그러나 그동안 남북관계는 중앙정부가 독점해 왔던 국가적 문제라는 인식과 지방자치는 지역주민들의 일상적인 생활밀착형 아젠다에 초점을 맞추어야 한다는 행정적 역할론이 강조되면서 남북관계에 대한 지방의 역할은 제한적이었다. 뿐만 아니라 북한을 효과적으로 상대할 수 있는 지역적 차원의 전문적인 인적 자원의 부재도 지방적 차원의 남북교류협력사업의 효과적 추진을 저해하는 요인으로 지목되었다.
특히 여전히 중앙정부와 정치적 상황이 지방자치단체의 교류협력의 기회를 제한하고 있는 상황이 계속되고 있다.
남북 간의 상호 교류와 협력 촉진을 목적으로 한 「남북교류협력에 관한 법률」은 협력사업을 통일부 장관의 승인사항으로 규정하고 있어서 지방자치단체가 협력사업을 하고자 해도 남북 간 정치적 상황에 따라 제한될 수밖에 없는 상황이다.
그럼에도 불구하고 지방화시대의 점진적인 발전과 함께 지방자치단체의 탈분단화 노력도 점차 증대되는 추세를 보여주고 있다. 강원도와 경기도 및 인천시와 같은 접경지역의 지자체들은 적극적인 반면, 비접경지역의 지자체들은 상대적으로 적극성을 결여하고 있는 차별성을 드러내고 있다.
지방자치단체의 남북교류협력사업의 참여는 중앙정부의 공식적 교류에 비하여 상대적 유연성을 발휘할 수 있으며 통일한국을 위한 교두보적 역할을 수행할 수 있다는 점에서 더욱 강조된다. 현재 국회차원에서 (가칭) 「지방자치단체의 남북교류협력 촉진에 관한 법률안」 제정이 추진 중이다.
참고자료
경기도, 《경기도 남북교류협력 10년 백서》, 2012.
집필자
허문영 (통일연구원 석좌연구위원, 정치학박사)
최초 주제 집필
2017. 12. 26