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국토및지역개발

수도권 공장건축 총량제

주제유형
하위주제
  • 집필 내용은 국가기록원의 공식입장과 다를 수 있습니다.
주제설명
근거
「수도권정비계획법」 (법률 제3600호, 1982.12.31. 제정)
「수도권정비계획법시행령」(대통령령 제11251호, 1983.10.20. 제정)
「수도권정비계획법」제18조(총량규제)
배경
공장총량제도(‘94년)는 수도권 성장관리를 목적으로 지역별, 기간별로 특정한 시설물의 허용 상한량을 설정하고, 그 범위 내에서 시설물의 입지를 허용하는 제도이다. 
공장총량규제 제도의 대상은「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 의한 공장으로서 건축물의 연면적이 500㎡(제조시설이 설치되는 건축물 및 사업장의 각 층 바닥면적 합계) 이상인 공장이며, 이의 신출ㆍ증축 또는 용도변경(재축, 개축은 제외)시 적용된다.
2001년부터 공업지역 지정 규제와 공장총량규제가 중복 적용되는 산업단지와 공업지역을 적용대상에서 제외하고 개별입지 공장에 대해서만 공장총량규제를 적용하다가 제3차 수도권정비계획 수립에 따른 공업용지 공급제도 개편으로 2006년부터 공업지역 내 공장도 공업지역 지정 대신 공장총량제를 통해 관리하고 있다.
2004년부터는 경기변동 등 여건변화에 따라 탄력적인 제도운영을 통해 기업의 안정적인 투자계획이 수립이 가능하도록 공장총량 설정주기를 1년에서 3년 단위로 전환하였다.
경과
수도권정비계획법상의 공장총량제는 기존의 공장에 대한 개별적 규제가 수도권 집중 억제효과는 미미하면서 불법 공장을 양산하는 등 부작용을  발생시켜 이를 최소화하고 억제효과를 높이기 위해 1994년에 도입되었다. 
1994년의 수도권정비계획법에서는 수도권 5개 권역에 대해 지역특성을 살린 3개 권역으로 재조정하였고 권역별로 인구집중유발시설 및 개발사업 차등 규제, 대형 건축물에 대한 과밀부담금을 도입하여 규제를 물리적 방식에서 경제적 방식으로 바꾸었으며, 공장과 대학에 대해서는 개별적인 규제방식에서 총량규제방식으로 전환하였다.
공장총량제를 처음 시행한 1994년에는 개별입지만을 규제대상으로 하였으나 1995년부터는 계획입지인 국가․지방 산업단지까지도 규제대상에 포함시켰다. 그러나 시행초기인 1994년부터 1998년까지 처음 5년간은 집행량보다 배정량이 많아 총량이 남아돌았기 때문에 공장총량제로 인하여 공장을 건축하지 못하는 사례는 발생하지 않았다. 따라서 1998년까지 공장총량제는 유명무실한 제도였으며, 특히 외환위기가 발생한 1997년에는 공장총량 집행률이 66%에 불과했고 이듬해인 1998년에는 총량의 24%만 집행되었을 뿐이다.
내용
가. 공장총량제의 개념 및 관련법의 검토
공장건축총량제도는「수도권정비계획법」 제 2조 및 제 18조에 의하여 인구집중유발시설인 공장의 신설, 증설, 용도변경을 공장총량 범위 내에서 허용하는 규제이다10). 수도권정비계획법 제 18조 1항에서는 공장․학교 등의 인구집중유발시설이 수도권에 과도하기 집중되지 아니하도록 하기 위하여 건설교통부 장관이 그 신설․증설의 총 허용량을 정하여 이를 초과하는 신설․증설을 제한할 수 있도록 규정하고 있다.
이에 따라 1994년부터 건설교통부 장관이 매년 수도권에서 건축 가능한 공장연면적의 총 허용량을 고시하고 그 한도 내에서의 공장건축만을 허가하고 있는데 이를 공장총량규제 또는 공장건축총량제(이하 공장총량제)라고 부른다.

나. 공장총량제의 규제 대상
「수도권정비계획법」 제 2조 및 18조에 의하여 인구집중유발시설인 공장의 건축물연면적이 200㎡이상인 공장의 신축․증축․용도변경시 공장총량제도에 의한 규제대상이 된다. 여기서 건축물 연면적은 제조시설로 사용되는 기계․장치를 설치하기 위한 건축물 및 사업장의 각층의 바닥면적과 사무실 및 창고의 각층 바닥면적 합계를 말한다.(수도권정비계획법 시행령 제 21조) 총량규제는 제조시설, 사무실, 이외에도 옥외구축물, 환경오염방지시설, 시험연구시설, 기숙사시설 등의 각종 종업원 복지후생시설 등 모든 부대시설을 포함하는 연면적에 대해 적용되며 아파트형 공장은 총량규제의 대상에서 제외된다.

다. 공장총량제의 효과
첫째는, 수도권 인구집중을 유발시키는 제반 요인 중 제조업이 가장 주요한 요인이므로 제조업의 입지면적을 제한함으로써 제조업 고용자 수를 억제하여 수도권의 인구집중을 제
한할 수 있다는 것이다. 두 번째 전제는 공장총량제로 수도권에 공장설립이 허용되지 않을 경우 기업인은 비수도권 지역에 공장을 설립하여 지역균형발전이 이루어진다는 가정이다. 공장총량제가 수도권 집중억제를 통한 지역균형개발이라는 목표를 달성하는데 효과적이냐의 문제를 검토하는 것은 앞서 설명한 두 가지 전제가 타당한 것인가 하는 문제를 검토하는 것과 논리적으로 동일하다. 
수도권 공장총량 규제는 수도권 인구과밀의 해소와 국토의 균형발전이라는 두 가지 정책 목적을 가지고 있다. 그 동안 공장총량제에도 불구하고 서울 등의 수도권이 다른 지역에 비해 상대적으로 소비시장이 크고 기업 환경의 인프라가 갖는 입지적 유리함이 여전하기 때문에, 기업들이 지방으로 이전하기보다는 수도권 내에서 공간 배치만 바꾸고 있어 공장총량제의 지역균형발전효과는 크지 않은 것으로 나타났다. 또한 공장총량제에 의한 수도권의 인구과밀 해소 효과도 크지 않은 것으로 나타났다.
따라서 의 수도권 공장총량제도의 대안이 반드시 필요하다. 새로운 대안들은 기본적으로 수도권의 발전은 비수도권의 발전저해라는 논리보다 인위적으로 분리된 수도권이란 공간적 범위를 넘어 국가전체를 새로운 공간구조의 틀에서 수도권과 비수도권의 공동번영을 도모해야 한다. 그 과정 속에서 반드시 고려되어야할 사항은 지역별, 입지유형별 특징을 고려한 규제, 기업의 규모에 따른 규제, 기업의 특징을 고려한 규제, 제조업종별 특징을 고려한 규제, 개별입지 규제강화와 계획입지 유도 규제가 되어야 할 것이다. 특히 시장경제원리에 바탕을 둔 수도권 정책이란 대전제에서 수도권 정책의 뉴 패러다임을 구축해야 한다. 이렇게 하면 소모적 수도권 정책 논의는 더 이상 필요가 없을 것이다.
참고자료
국토교통부(http://www.molit.go.kr/portal.do)
국토포털(http://www.land.go.kr)
한국행정연구원, 《수도권 공장총량제 규제 개선 방안》, 2006.
집필자
김흥태(URI 미래전략연구원 원장)
최초 주제 집필
2017. 12. 26
최종 주제 수정